Προτεραιότητα των ΟΤΑ Α΄ βαθμού η αναγνώριση και είσπραξη των Εσόδων τους

Θεσμικές αδυναμίες, δημοσιονομικοί κίνδυνοι και αναγκαίες μεταρρυθμίσεις

Η οικονομική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α΄ βαθμού αποτελεί θεμελιώδη συνταγματική αρχή. Ωστόσο, στην πράξη, η δυνατότητα των Δήμων να χρηματοδοτούν τις λειτουργίες και τις αρμοδιότητές τους εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ορθή αναγνώριση, βεβαίωση και είσπραξη των ιδίων εσόδων τους. Το ζήτημα αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία σε ένα περιβάλλον αυξημένων αρμοδιοτήτων, διαρκούς δημοσιονομικής πίεσης, περιορισμένων χρηματοδοτικών εργαλειών και ενισχυμένου ελεγκτικού πλαισίου. Η ορθολογική, συστηματική και αποτελεσματική λειτουργία της υπηρεσιακής μονάδας Εσόδων σε συνάρτηση με την Ταμειακή Διαχείριση, οι οποίες συνιστούν αλληλένδετους και αμοιβαία εξαρτώμενους μηχανισμούς της οικονομικής διοίκησης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αποτελεί κρίσιμο παράγοντα για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής σταθερότητας και της λειτουργικής βιωσιμότητας των Δήμων. Η ανεπαρκής αξιοποίηση ή ο ελλιπής συντονισμός των εν λόγω μηχανισμών ενδέχεται να επιφέρει δυσμενείς δημοσιονομικές συνέπειες (η πλειονότητα των ελέγχων των εποπτικών φορέων κατευθύνεται προς αυτά τα ελεγκτικά πεδία), να οδηγήσει σε χρηματοοικονομικές ανισορροπίες και να υπονομεύσει την ικανότητα των Δήμων να ασκούν αποτελεσματικά τις αναπτυξιακές και κοινωνικές τους αρμοδιότητες μέσω της υλοποίησης έργων και της παροχής υπηρεσιών προς τους δημότες.

Α. Προβλήματα σε βασικές πηγές εσόδων – παραδείγματα και τεχνοκρατική ανάλυση

Οι πηγές εσόδων των Δήμων είναι πολυάριθμες και ετερογενείς, όμως σε μεγάλο ποσοστό παρουσιάζουν δομικές αδυναμίες ως προς την αναγνώριση και τη βεβαίωσή τους.

Ενδεικτικά:

• Τέλη καθαριότητας και φωτισμού:

  Παρατηρούνται σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ δηλωμένων και πραγματικών επιφανειών, αλλαγές χρήσεων ακινήτων που δεν αποτυπώνονται εγκαίρως, καθώς και ελλιπής διασύνδεση με εξωτερικές βάσεις δεδομένων. Το αποτέλεσμα είναι διαχρονική απώλεια εσόδων και άνιση κατανομή δημοσιονομικών βαρών.

• Τέλος Ακίνητης Περιουσίας (ΤΑΠ):

  Σε πολλούς Δήμους, το ΤΑΠ βασίζεται σε παρωχημένα στοιχεία, χωρίς τακτική επικαιροποίηση αξιών, χρήσεων ή απαλλαγών, με αποτέλεσμα τη στρέβλωση της φορολογικής βάσης. Επιπρόσθετα διαπιστώνεται ότι σημαντικός αριθμός ακινήτων έχει δηλωθεί με μηδενικό ΤΑΠ, χωρίς να συντρέχουν οι προϋποθέσεις νόμιμης απαλλαγής, γεγονός που καθιστά αναγκαία τη διενέργεια εκτενούς και στοχευμένου ελέγχου.

Μισθώματα δημοτικών ακινήτων και κοινωφελών χώρων:

Συχνά απουσιάζει πλήρης απογραφή της δημοτικής περιουσίας, ενώ παρατηρούνται μη αναπροσαρμοσμένα μισθώματα, συμβάσεις που έχουν λήξει χωρίς επαναδιαπραγμάτευση και ανεπαρκής παρακολούθηση οφειλών. Επίσης πέραν της μη ξεκάθαρης εικόνας αναφορικά με την δημοτική περιουσία υφίσταται έντονο πρόβλημα και όσον αφορά την αξιοποίηση της Δημοτικής Περιουσίας. Επιπρόσθετα η συχνή αναντιστοιχία μεταξύ των δηλωθέντων μισθωμάτων στο έντυπο Ε2 και των εγγραφών στο απλογραφικό σύστημα υποδηλώνει αδυναμίες στη διαδικασία συμφωνίας και παρακολούθησης των εσόδων.

• Τέλη χρήσης κοινόχρηστων χώρων (τραπεζοκαθίσματα, περίπτερα, εργοτάξια):

  Η βεβαίωση βασίζεται συχνά σε ελλιπείς ελέγχους (περιορισμένη δυνατότητα αυτοψιών) ή δηλώσεις, με αποτέλεσμα είτε υποβέβαιωση, είτε καθυστερημένη επιβολή προστίμων.

• Τέλη διαφήμισης και υπαίθριας προβολής:

  Αποτελούν χαρακτηριστικό παράδειγμα εσόδου με υψηλό θεωρητικό δυναμικό αλλά χαμηλή πρακτική απόδοση, λόγω πολυπλοκότητας του θεσμικού πλαισίου και ελλιπούς ελεγκτικής υποστήριξης. Η πλειονότητα των Δήμων δεν αξιοποιεί την εν λόγω πηγή εσόδου.

• Πρόστιμα ΚΟΚ, διοικητικά πρόστιμα και λοιπές κυρώσεις:

  Καθυστερήσεις στην καταχώρηση και τη βεβαίωση, παραγραφές και αδυναμία παρακολούθησης οδηγούν σε απώλεια σημαντικών ποσών.

• Τέλη διέλευσης δικτύων κοινής ωφέλειας

Ιδιαίτερα χαρακτηριστικό παράδειγμα ανεκμετάλλευτου θεσμοθετημένου εσόδου αποτελούν τα τέλη διέλευσης και χρήσης δημοτικών οδών από δίκτυα κοινής ωφέλειας (ενέργεια, φυσικό αέριο, τηλεπικοινωνίες).

Σε πολλούς Δήμους:

• δεν υπάρχει πλήρης χαρτογράφηση των δικτύων και αρχείο από τις Τεχνικές Υπηρεσίες,
• δεν παρακολουθείται η συμμόρφωση των παρόχων.
• δεν βεβαιώνονται τα τέλη διέλευσης και τα τέλη χρήσης.

Ως αποτέλεσμα, οι Δήμοι απώλεσαν επί σειρά ετών σημαντικά έσοδα, παρότι αυτά προβλέπονται ρητά από το θεσμικό πλαίσιο.

• Τέλη λατομείων και δραστηριοτήτων εξόρυξης:

Ανάλογη εικόνα παρατηρείται και στα τέλη λατομείων, τα οποία αποτελούν ανταποδοτικό έσοδο για την περιβαλλοντική και κοινωνική επιβάρυνση που υφίστανται οι τοπικές κοινωνίες.

Στην πράξη:

• δεν τηρούνται πλήρη στοιχεία δραστηριότητας,
• δεν γίνεται τακτικός έλεγχος των ποσοτήτων εξόρυξης,
• η βεβαίωση των τελών είναι αποσπασματική ή ανύπαρκτη και δεν στηρίζεται σε τεκμηριωμένα δεδομένα.

Έτσι, έσοδα με σαφή περιβαλλοντική και αναπτυξιακή στόχευση παραμένουν ανενεργά, στερώντας πόρους από τους Δήμους που τα δικαιούνται.

• Τέλη κοιμητηρίων και συναφείς υπηρεσίες:

Τα έσοδα από κοιμητήρια (δικαιώματα ταφής, παράτασης, φύλαξης, ανακομιδής):

• συχνά δεν τιμολογούνται με βάση το πραγματικό κόστος,
• δεν παρακολουθούνται μέσω ολοκληρωμένων μητρώων,
• εμφανίζουν αδυναμίες στην είσπραξη.

Η έλλειψη σύγχρονων κανονισμών λειτουργίας οδηγεί σε χρόνια υποχρηματοδότηση των υπηρεσιών.

• Τέλη εμποροπανήγυρης

Η συχνή μη συστηματική αξιοποίηση του ΟΠΣΑΑ ως εργαλείου διασταύρωσης των συμμετεχόντων στις εμποροπανηγύρεις με τις αντίστοιχες οικονομικές απαιτήσεις του Δήμου αυξάνει σημαντικά τον κίνδυνο μη πλήρους είσπραξης των προβλεπόμενων τελών, με αποτέλεσμα δυνητικές απώλειες εσόδων και αδυναμία τεκμηρίωσης απαιτήσεων

Β. Προβλήματα εισπραξιμότητας και μη λήψη των αναγκαίων μέτρων

Η αποτελεσματική είσπραξη των βεβαιωμένων εσόδων αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη δημοσιονομική σταθερότητα και τη χρηστή οικονομική διαχείριση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, στην πράξη, ακόμη και όταν τα έσοδα έχουν νομίμως και ορθά βεβαιωθεί, η εισπραξιμότητά τους παραμένει σοβαρά προβληματική.

Σε σημαντικό αριθμό Δήμων παρατηρείται συστηματική αδυναμία ενεργοποίησης και εφαρμογής των προβλεπόμενων μηχανισμών είσπραξης. Η αδυναμία αυτή οφείλεται αφενός σε διοικητικούς και οργανωτικούς παράγοντες, όπως η υποστελέχωση των οικονομικών υπηρεσιών, η έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού και η απουσία σύγχρονων πληροφοριακών συστημάτων, και αφετέρου σε παράγοντες πολιτικής φύσεως, όπως το πολιτικό κόστος που συνεπάγεται η λήψη αναγκαστικών μέτρων κατά των οφειλετών/Δημοτών.

Ειδικότερα, καταγράφονται τα ακόλουθα φαινόμενα:

• Καθυστέρηση ή πλήρης απραξία στην ενεργοποίηση αναγκαστικών μέτρων είσπραξης, όπως κατασχέσεις, δεσμεύσεις και λοιπές πράξεις διοικητικής εκτέλεσης, με αποτέλεσμα τη σταδιακή απαξίωση των απαιτήσεων και την παραγραφή οφειλών που οδηγούν σε διαφυγόντα δημοτικά έσοδα.
• Έλλειψη ολοκληρωμένης στρατηγικής διαχείρισης οφειλών, με αποτέλεσμα την αποσπασματική αντιμετώπιση των εισπρακτικών ζητημάτων και την απουσία ιεράρχησης των απαιτήσεων βάσει ύψους, παλαιότητας και εισπρακτικής πιθανότητας.
• Μη αξιοποίηση των προβλεπόμενων ρυθμίσεων και εργαλείων είσπραξης, όπως ευνοϊκές ρυθμίσεις τμηματικής καταβολής, ηλεκτρονικά μέσα πληρωμής ή συνεργασίες με αρμόδιους φορείς.
• Ελλιπής παρακολούθηση των υφιστάμενων ρυθμίσεων, με αποτέλεσμα τη συχνή απώλειά τους χωρίς έγκαιρη παρέμβαση της διοίκησης και τη μετατροπή ρυθμισμένων οφειλών σε νέες ληξιπρόθεσμες απαιτήσεις.

Η συσσώρευση των ανωτέρω δυσλειτουργιών οδηγεί στη δημιουργία εκτεταμένου όγκου ληξιπρόθεσμων απαιτήσεων, οι οποίες συχνά παραμένουν ανείσπρακτες για μακρό χρονικό διάστημα. Το γεγονός αυτό αλλοιώνει την πραγματική οικονομική εικόνα των Δήμων, καθώς στους προϋπολογισμούς εγγράφονται έσοδα που δεν είναι ρεαλιστικά εισπράξιμα, με αποτέλεσμα τη διαμόρφωση πλασματικών προϋπολογισμών και τη λήψη αποφάσεων χωρίς αξιόπιστη χρηματοοικονομική βάση.

Γ. Δημοσιονομική σημασία των εσόδων και κίνδυνοι από τη μη αναγνώριση και είσπραξή τους

Η ορθή αναγνώριση, βεβαίωση και είσπραξη των εσόδων αποτελεί θεμελιώδη παράγοντα για τη δημοσιονομική ισορροπία και τη χρηστή οικονομική διαχείριση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Αντιθέτως, η ελλιπής ή λανθασμένη αναγνώριση των εσόδων, καθώς και η αδυναμία είσπραξής τους, συνιστούν σοβαρό δημοσιονομικό κίνδυνο, με άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις στη λειτουργία, τον προγραμματισμό και τη βιωσιμότητα των Δήμων.

Καταρχάς, τα έσοδα αποτελούν τον βασικό προσδιοριστικό παράγοντα της αξιοπιστίας του προϋπολογισμού. Η εγγραφή εσόδων που δεν έχουν ορθά αναγνωριστεί ή δεν είναι ρεαλιστικά εισπράξιμα οδηγεί στη διαμόρφωση πλασματικών δημοσιονομικών μεγεθών, υπονομεύοντας την εγκυρότητα του προϋπολογισμού ως εργαλείου προγραμματισμού και ελέγχου. Ένας μη αξιόπιστος προϋπολογισμός περιορίζει τη δυνατότητα της διοίκησης να λαμβάνει τεκμηριωμένες αποφάσεις και αυξάνει τον κίνδυνο δημοσιονομικών αποκλίσεων κατά την εκτέλεσή του.

Παράλληλα, η μη ορθή αναγνώριση και είσπραξη των εσόδων επηρεάζει άμεσα την ακρίβεια και την πιστότητα των οικονομικών καταστάσεων. Η εμφάνιση ανείσπρακτων ή επισφαλών απαιτήσεων ως ενεργών εσόδων αλλοιώνει την πραγματική οικονομική θέση του Δήμου, δημιουργώντας στρεβλή εικόνα της ταμειακής του κατάστασης και της οικονομικής του ευρωστίας. Το γεγονός αυτό καθίσταται ιδιαίτερα κρίσιμο στο πλαίσιο της σταδιακής μετάβασης σε λογιστικά συστήματα αυξημένης διαφάνειας και δεδουλευμένης βάσης.

Επιπλέον, τα έσοδα συνδέονται άμεσα με την αρχή της αυτοτέλειας των χρήσεων, καθώς η ορθή χρονική κατανομή τους διασφαλίζει ότι κάθε οικονομική χρήση επιβαρύνεται ή ωφελείται αποκλειστικά από τα αποτελέσματα που της αναλογούν. Η καθυστέρηση στην αναγνώριση ή η συστηματική μη είσπραξη εσόδων οδηγεί σε μετακύλιση δημοσιονομικών επιπτώσεων σε επόμενες χρήσεις, υπονομεύοντας τη διαχρονική συγκρισιμότητα και τη διαφάνεια των οικονομικών δεδομένων.

Ιδιαίτερης σημασίας είναι, τέλος, η επίδραση των εσόδων στην ικανότητα του Δήμου να χρηματοδοτεί επενδύσεις και να παρέχει ποιοτικές υπηρεσίες στους πολίτες. Η υστέρηση των εσόδων περιορίζει τη διαθέσιμη ρευστότητα, καθυστερεί ή ματαιώνει αναπτυξιακές παρεμβάσεις και αυξάνει την εξάρτηση του Δήμου από εξωτερικές πηγές χρηματοδότησης ή έκτακτες επιχορηγήσεις. Κατ’ επέκταση, η μη αποτελεσματική διαχείριση των εσόδων δεν έχει μόνο λογιστικές ή δημοσιονομικές συνέπειες, αλλά επηρεάζει άμεσα την κοινωνική και αναπτυξιακή αποστολή της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Δεν είναι, συνεπώς, τυχαίο ότι οι έλεγχοι των ελεγκτικών και εποπτικών οργάνων εστιάζουν συστηματικά στη διαχείριση των εσόδων και στην ταμειακή λειτουργία των Δήμων. Στα πεδία αυτά εντοπίζονται διαχρονικά οι σημαντικότερες αποκλίσεις μεταξύ προϋπολογισθέντων και πραγματοποιηθέντων μεγεθών, καθώς και οι μεγαλύτεροι δημοσιονομικοί κίνδυνοι, με άμεσες επιπτώσεις στη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τη δημοσιονομική πειθαρχία.

Δ. Ο Ν. 5027/2023, ο Νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης και η ενισχυμένη ευθύνη των Προϊσταμένων Οικονομικών Υπηρεσιών (ΠΟΥ)

Ο Ν. 5027/2023 εισάγει ένα σαφές και ενισχυμένο πλαίσιο λογοδοσίας, ευθύνης και ενεργού ρόλου για τους Προϊσταμένους Οικονομικών Υπηρεσιών των ΟΤΑ, σηματοδοτώντας τη μετάβαση από μια αποσπασματική οικονομική διαχείριση σε ένα πιο δομημένο και ελεγκτικά θωρακισμένο μοντέλο. Οι ΠΟΥ αναδεικνύονται πλέον σε κεντρικούς παράγοντες διασφάλισης της δημοσιονομικής νομιμότητας και της αξιοπιστίας των οικονομικών στοιχείων των Δήμων.

Στο πλαίσιο αυτό, οι ΠΟΥ καθίστανται ρητά υπόλογοι για:

• Την ορθή, πλήρη και έγκαιρη αναγνώριση, βεβαίωση και είσπραξη των εσόδων, σύμφωνα με το ισχύον θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο.
• Τη συνεχή και συστηματική παρακολούθηση της πορείας των εσόδων, την ανάλυση αποκλίσεων σε σχέση με τον εγκεκριμένο προϋπολογισμό και την εισήγηση διορθωτικών παρεμβάσεων.
• Την επάρκεια, λειτουργικότητα και τεκμηρίωση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου, με έμφαση στο ελεγκτικό κύκλωμα εσόδων και την ταμειακή διαχείριση.

Ιδιαίτερης σημασίας είναι η θεσμοθέτηση της υποχρέωσης των ΠΟΥ να συντάσσουν και να αποστέλλουν, στην αρχή κάθε οικονομικού έτους, ειδική έκθεση για τα έσοδα του Δήμου. Η έκθεση αυτή οφείλει να περιλαμβάνει, ενδεικτικά:

• αποτύπωση της κατάστασης των βεβαιωμένων και εισπραχθέντων εσόδων,
• ανάλυση των ληξιπρόθεσμων απαιτήσεων,
• αξιολόγηση της εισπραξιμότητας ανά κατηγορία εσόδων,
• επισήμανση κινδύνων και αδυναμιών,
• προτάσεις για τη βελτίωση της απόδοσης των εσόδων.

Η υποχρέωση αυτή εντάσσεται σε ένα ευρύτερο πλέγμα προληπτικού ελέγχου και διαφάνειας, το οποίο αναμένεται να ενισχυθεί περαιτέρω μέσω του Νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης που προετοιμάζει το Υπουργείο Εσωτερικών. Ο νέος Κώδικας δημιουργεί προσδοκίες για:

• σαφέστερη οριοθέτηση ρόλων και ευθυνών μεταξύ αιρετών και υπηρεσιακών στελεχών,
• κανονιστική υποβοήθηση των ΟΤΑ στη διαχείριση των εσόδων,
• απλοποίηση και ενοποίηση των διαδικασιών βεβαίωσης και είσπραξης,
• ενίσχυση της θεσμικής προστασίας των ΠΟΥ κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.

Η διασύνδεση του Ν. 5027/2023 με τον επικείμενο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης δύναται να αποτελέσει κομβικό σημείο μετάβασης προς ένα πιο σύγχρονο, αποτελεσματικό και διαφανές σύστημα οικονομικής διοίκησης των Δήμων. Υπό την προϋπόθεση, βεβαίως, ότι οι αυξημένες υποχρεώσεις των ΠΟΥ θα συνοδευτούν από τα αναγκαία εργαλεία, πόρους και θεσμική κάλυψη.

Ε. Στενότητα πόρων και ανάγκη επικαιροποίησης του νομοθετικού πλαισίου

Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού καλούνται, τα τελευταία έτη, να ανταποκριθούν σε ένα διαρκώς διευρυνόμενο φάσμα αρμοδιοτήτων και κοινωνικών αναγκών υπό συνθήκες έντονης δημοσιονομικής στενότητας και περιορισμένης οικονομικής αυτονομίας. Η ασυμμετρία μεταξύ μεταφερόμενων αρμοδιοτήτων και διαθέσιμων οικονομικών πόρων επιτείνεται από το γεγονός ότι σημαντικό μέρος των δυνητικών ή ήδη παραγόμενων δημοτικών εσόδων ανακατανέμεται ή απορροφάται σε κεντρικό επίπεδο, περιορίζοντας τη δυνατότητα των Δήμων να ασκήσουν ουσιαστική και βιώσιμη τοπική δημοσιονομική πολιτική. Το φαινόμενο αυτό υπονομεύει την αρχή της δημοσιονομικής αποκέντρωσης και εντείνει την εξάρτηση των ΟΤΑ από μεταβιβαστικές ροές, μειώνοντας τα περιθώρια στρατηγικού σχεδιασμού και αναπτυξιακής πρωτοβουλίας.

Δείτε ακόμη:

Κυρίζογλου στο aftodioikisi.gr: "Πρώτο θετικό βήμα ο κώδικας αλλά..."

Εκλογικά γυμνάσματα

Στο πλαίσιο αυτό, αναδεικνύεται ως επιτακτική η ανάγκη επικαιροποίησης και εκσυγχρονισμού του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου που διέπει τη βεβαίωση, τη διαχείριση και την είσπραξη των δημοτικών εσόδων, με στόχο την ενίσχυση της διοικητικής αποτελεσματικότητας και της δημοσιονομικής απόδοσης των Δήμων. Ιδίως, η πολυπλοκότητα και ο κατακερματισμός των διαδικασιών βεβαίωσης δημιουργούν σημαντικές καθυστερήσεις και διοικητικά κόστη, οδηγώντας συχνά σε απώλεια εσόδων ή σε αδυναμία έγκαιρης ταμειακής ροής. Παράλληλα, τα υφιστάμενα εργαλεία είσπραξης χαρακτηρίζονται από περιορισμένη ευελιξία και ανεπαρκή προσαρμογή στις σύγχρονες ανάγκες της οικονομικής διοίκησης, γεγονός που μειώνει την αποτελεσματικότητα της εισπρακτικής πολιτικής και επιβαρύνει τη σχέση Δήμου–πολίτη.

Η διατήρηση εκτεταμένων γραφειοκρατικών αγκυλώσεων και κανονιστικών περιορισμών όχι μόνο επιβαρύνει τη λειτουργία των υπηρεσιών, αλλά και αποδυναμώνει τη φορολογική συμμόρφωση, ενισχύοντας φαινόμενα καθυστέρησης, αδράνειας ή αδυναμίας είσπραξης. Υπό τις συνθήκες αυτές, η αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου οφείλει να στοχεύει στη διοικητική απλοποίηση, στην ενίσχυση της ευελιξίας των εισπρακτικών μηχανισμών και στη μείωση των θεσμικών εμποδίων που περιορίζουν την αξιοποίηση των ίδιων εσόδων των ΟΤΑ. Παράλληλα, καθίσταται αναγκαία η διερεύνηση και θεσμοθέτηση νέων ή συμπληρωματικών πηγών χρηματοδότησης, στο πλαίσιο μιας ευρύτερης στρατηγικής ενίσχυσης της δημοσιονομικής ανθεκτικότητας και της οικονομικής αυτοδυναμίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

ΣΤ. Συνεργασία υπηρεσιακών και δημοτικής αρχής – πολιτικό και θεσμικό διακύβευμα

Η αποτελεσματική διαχείριση των δημοτικών εσόδων προϋποθέτει τη λειτουργική και θεσμική σύμπλευση μεταξύ της πολιτικής ηγεσίας και της διοικητικής–υπηρεσιακής δομής του Δήμου. Η εν λόγω συνεργασία δεν αποτελεί απλώς οργανωτική αναγκαιότητα, αλλά συνιστά κρίσιμο πολιτικό και θεσμικό διακύβευμα στο πλαίσιο της σύγχρονης δημόσιας οικονομικής διοίκησης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Σε επίπεδο πολιτικής διακυβέρνησης, η ύπαρξη σαφούς και συνεκτικής πολιτικής εντολής αποτελεί βασική προϋπόθεση για την άσκηση αποτελεσματικής διοικητικής δράσης στον τομέα των εσόδων. Η πολιτική ηγεσία καλείται να καθορίσει προτεραιότητες, να αναλάβει την πολιτική ευθύνη και να παράσχει τη θεσμική νομιμοποίηση που απαιτείται για την εφαρμογή παρεμβάσεων πολλές φορές με αυξημένο πολιτικό κόστος, όπως η ενίσχυση της εισπραξιμότητας, η αναδιάρθρωση διαδικασιών ή η αντιμετώπιση χρόνιων παθογενειών. Ελλείψει σαφούς πολιτικής καθοδήγησης, οι υπηρεσίες τείνουν να λειτουργούν με όρους διοικητικής επιφυλακτικότητας, γεγονός που περιορίζει την αποτελεσματικότητα και την αποφασιστικότητα της διοικητικής λειτουργίας που πολλές φορές αποτελεί τροχοπέδη στην υλοποίηση των θεσμικών αρμοδιοτήτων τους.

Παράλληλα, η πολιτική πρωτοβουλία οφείλει να εδράζεται σε τεκμηριωμένη και αξιόπιστη υπηρεσιακή υποστήριξη. Η διοικητική δομή, ως φορέας τεχνογνωσίας, εμπειρίας και θεσμικής συνέχειας, διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση βιώσιμων και εφαρμόσιμων πολιτικών επιλογών. Πολιτικές αποφάσεις που δεν συνοδεύονται από επαρκή ανάλυση δεδομένων, εκτίμηση δημοσιονομικών επιπτώσεων και αξιολόγηση διοικητικών δυνατοτήτων καθίστανται επισφαλείς, τόσο ως προς τη νομιμότητά τους όσο και ως προς την αποτελεσματικότητα και τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητά τους.

Η αλληλεξάρτηση πολιτικής και διοίκησης αντανακλά βασικές αρχές της σύγχρονης δημόσιας διακυβέρνησης (public governance), σύμφωνα με τις οποίες η πολιτική ηγεσία ασκεί τον στρατηγικό προσανατολισμό (steering), ενώ η υπηρεσιακή διοίκηση αναλαμβάνει την επιχειρησιακή υλοποίηση (rowing). Η διατάραξη της ισορροπίας αυτής –είτε μέσω πολιτικής αδράνειας είτε μέσω διοικητικής αποσύνδεσης– υπονομεύει τη συνολική δημοσιονομική απόδοση του Δήμου και περιορίζει την ικανότητά του να ασκεί αποτελεσματικά τις κοινωνικές και αναπτυξιακές του αρμοδιότητες.

Ζ. Ευρήματα εσωτερικών ελέγχων και ανάγκη ενίσχυσης του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου υπό το πρίσμα της διαχείρισης κινδύνων

Τα ευρήματα των εκθέσεων Εσωτερικού Ελέγχου στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης αναδεικνύουν, με συνέπεια και επαναληψιμότητα, ουσιώδεις αδυναμίες στο ελεγκτικό κύκλωμα των εσόδων και στις διαδικασίες ταμειακής διαχείρισης. Οι αδυναμίες αυτές δεν συνιστούν μεμονωμένα λειτουργικά ευρήματα, αλλά αποτυπώνουν διαρθρωτικά ελλείμματα/κενά στον σχεδιασμό και στη λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου, με άμεσες επιπτώσεις στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, τη διαφάνεια και τη λογοδοσία των Δήμων.

Το θεσμικό πλαίσιο που εισήχθη με τον Ν. 4795/2021 καθιέρωσε για πρώτη φορά με συστηματικό τρόπο το Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου στη δημόσια διοίκηση, εντάσσοντας ρητά τη διαχείριση κινδύνων (risk management) ως αναπόσπαστο στοιχείο της οργανωτικής και διοικητικής λειτουργίας των δημόσιων φορέων, συμπεριλαμβανομένων των ΟΤΑ. Η μεταγενέστερη ενίσχυση του πλαισίου με τον Ν. 5013/2023 επιβεβαιώνει και διευρύνει τον ρόλο του Εσωτερικού Ελέγχου ως βασικού μηχανισμού πρόληψης, έγκαιρου εντοπισμού και αντιμετώπισης δημοσιονομικών, λειτουργικών και κανονιστικών κινδύνων, μετατοπίζοντας το βάρος από τον κατασταλτικό έλεγχο στην προληπτική και συστημική προσέγγιση.

Στο πλαίσιο αυτό, οι εκθέσεις Εσωτερικού Ελέγχου στους Δήμους εντοπίζουν συχνά κινδύνους υψηλής σημαντικότητας (high-risk areas), ιδίως στο ελεγκτικό κύκλωμα των εσόδων και της ταμειακής διαχείρισης. Ενδεικτικά παραδείγματα ευρημάτων περιλαμβάνουν την ανεπαρκή χαρτογράφηση και τεκμηρίωση των διαδικασιών βεβαίωσης και είσπραξης εσόδων, τις καθυστερήσεις /απώλειες εσόδων, την απουσία ή τον ελλιπή διαχωρισμό κρίσιμων καθηκόντων (segregation of duties) μεταξύ βεβαίωσης, είσπραξης και λογιστικής απεικόνισης, καθώς και την περιορισμένη παρακολούθηση ληξιπρόθεσμων οφειλών και ρυθμίσεων. Παράλληλα, συχνά καταγράφονται αδυναμίες στη συμφωνία ταμειακών υπολοίπων με τα λογιστικά στοιχεία, καθυστερήσεις στις ταμειακές ενημερώσεις και ελλιπείς διαδικασίες εσωτερικής συμφωνίας (reconciliations), οι οποίες αυξάνουν τον κίνδυνο σφαλμάτων ή απώλειας εσόδων.

Ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται επίσης σε ευρήματα που σχετίζονται με την απουσία συστηματικής αξιολόγησης κινδύνων και την περιορισμένη αξιοποίηση των αποτελεσμάτων του Εσωτερικού Ελέγχου στη λήψη διοικητικών αποφάσεων. Η μη ενσωμάτωση των πορισμάτων του Εσωτερικού Ελέγχου στον στρατηγικό και επιχειρησιακό σχεδιασμό του Δήμου υπονομεύει τη λειτουργία του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου ως εργαλείου διοίκησης και όχι απλώς συμμόρφωσης.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η ουσιαστική εφαρμογή των διατάξεων των Ν. 4795/2021 και Ν. 5013/2023 προϋποθέτει την ενίσχυση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου σε επίπεδο οργανωτικής ένταξης, λειτουργικής ανεξαρτησίας και επιχειρησιακής ωριμότητας. Η ανάπτυξη και συστηματική επικαιροποίηση μητρώων κινδύνων (risk registers), η ιεράρχηση κινδύνων βάσει πιθανότητας και επίπτωσης, καθώς και η παρακολούθηση διορθωτικών ενεργειών, συνιστούν κρίσιμες παραμέτρους για τη βελτίωση της δημοσιονομικής ανθεκτικότητας και της θεσμικής αξιοπιστίας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Η. Ο Νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης – προσδοκίες και αναγκαίες τομές

Η επικείμενη κατάρτιση και θεσμοθέτηση του Νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το Υπουργείο Εσωτερικών αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα στο παρόν περιβάλλον δημοσιονομικών περιορισμών, αυξημένων κοινωνικών απαιτήσεων και διοικητικής πολυπλοκότητας που χαρακτηρίζει τη λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η πρωτοβουλία αυτή δημιουργεί εύλογα υψηλές προσδοκίες στην αυτοδιοικητική κοινότητα, καθώς συνιστά ευκαιρία για μια συνολική θεσμική επανεκκίνηση και ανασχεδιασμό του πλαισίου λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με ιδιαίτερη έμφαση στην οικονομική της διάσταση.

Κεντρικός στόχος του νέου Κώδικα καλείται να είναι η συγκέντρωση, απλοποίηση και συστηματική κωδικοποίηση του κατακερματισμένου και διάσπαρτου νομοθετικού πλαισίου που διέπει τα δημοτικά έσοδα. Η υφιστάμενη κατάσταση, η οποία χαρακτηρίζεται από πληθώρα αποσπασματικών διατάξεων, ερμηνευτικών εγκυκλίων και αντικρουόμενων ρυθμίσεων, δημιουργεί σημαντικές δυσχέρειες στην εφαρμογή του δικαίου από τις υπηρεσίες, αυξάνει τον διοικητικό φόρτο και εντείνει την ανασφάλεια δικαίου. Η κωδικοποίηση δεν θα πρέπει να περιοριστεί σε μια απλή νομοτεχνική αναδιάταξη, αλλά να συνοδευτεί από ουσιαστική απλούστευση των διαδικασιών και εξάλειψη παρωχημένων ή αναποτελεσματικών ρυθμίσεων.

Περαιτέρω, ο νέος Κώδικας οφείλει να λειτουργήσει ως εργαλείο κανονιστικής υποβοήθησης των Δήμων, παρέχοντας σαφείς, τυποποιημένες και επιχειρησιακά εφαρμόσιμες διαδικασίες, ιδίως στους τομείς της βεβαίωσης, της είσπραξης και της παρακολούθησης των εσόδων. Η ύπαρξη ξεκάθαρου κανονιστικού πλαισίου ενισχύει την ομοιομορφία εφαρμογής, μειώνει τον κίνδυνο αποκλινουσών πρακτικών μεταξύ Δήμων και συμβάλλει στην ενδυνάμωση της διοικητικής ασφάλειας των υπηρεσιακών στελεχών, τα οποία συχνά καλούνται να λειτουργήσουν υπό καθεστώς νομικής αβεβαιότητας.

Ιδιαίτερη σημασία αποκτά, επίσης, η ανάγκη ενίσχυσης της ευελιξίας των Δήμων στη βεβαίωση και είσπραξη των εσόδων, μέσω της πρόβλεψης σύγχρονων διοικητικών και τεχνολογικών εργαλείων. Η ενσωμάτωση ψηφιακών διαδικασιών, η αξιοποίηση αυτοματοποιημένων μηχανισμών ελέγχου και παρακολούθησης, καθώς και η δυνατότητα προσαρμογής των εισπρακτικών πολιτικών στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε Δήμου, αποτελούν κρίσιμες παραμέτρους για την αύξηση της εισπραξιμότητας και τη βελτίωση της σχέσης Δήμου–πολίτη. Η ευελιξία αυτή, ωστόσο, θα πρέπει να πλαισιώνεται από επαρκείς μηχανισμούς ελέγχου και λογοδοσίας, ώστε να διασφαλίζεται η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

Παράλληλα, ο νέος Κώδικας καλείται να αντιμετωπίσει τη διαχρονική αναντιστοιχία μεταξύ των οικονομικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στους Δήμους και των πραγματικών διοικητικών και επιχειρησιακών δυνατοτήτων των υπηρεσιών τους. Η ευθυγράμμιση αρμοδιοτήτων, ανθρώπινων πόρων και τεχνικής επάρκειας συνιστά βασική προϋπόθεση για την αποτελεσματική εφαρμογή οποιουδήποτε θεσμικού πλαισίου. Χωρίς πρόνοιες για ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας, κατάρτιση προσωπικού και υποστήριξη μικρών ή υποστελεχωμένων Δήμων, ο κίνδυνος αποτυχίας εφαρμογής παραμένει υψηλός.

Εν κατακλείδι, η επιτυχία του Νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν θα κριθεί από την πληρότητα ή την έκταση των ρυθμίσεών του, αλλά από τον βαθμό στον οποίο θα καταστεί ένα λειτουργικό, εφαρμόσιμο και δυναμικό εργαλείο διοίκησης. Η μετάβαση από τη νομοθετική αναδιατύπωση στη θεσμική αποτελεσματικότητα προϋποθέτει έναν Κώδικα που θα ενσωματώνει τις αρχές της σύγχρονης δημόσιας οικονομικής διακυβέρνησης, θα ανταποκρίνεται στις πραγματικές ανάγκες των Δήμων και θα ενισχύει ουσιαστικά τη δημοσιονομική τους βιωσιμότητα και αυτονομία.

Θ. Προτάσεις για βελτίωση

Η αντιμετώπιση των διαρθρωτικών αδυναμιών στη διαχείριση των δημοτικών εσόδων προϋποθέτει ένα συνεκτικό και πολυεπίπεδο πλαίσιο παρεμβάσεων, το οποίο θα συνδυάζει θεσμικές, οργανωτικές, τεχνολογικές και επιχειρησιακές διαστάσεις. Οι προτάσεις που ακολουθούν αποσκοπούν στη μετάβαση από ένα αποσπασματικό μοντέλο διοίκησης εσόδων σε ένα ολοκληρωμένο σύστημα δημόσιας οικονομικής διαχείρισης, ευθυγραμμισμένο με τις αρχές της χρηστής διακυβέρνησης, της αποδοτικότητας και της λογοδοσίας.

Κατ’ αρχάς, καθίσταται αναγκαία η ολιστική αναθεώρηση και επικαιροποίηση του πλαισίου που διέπει τα δημοτικά έσοδα, με στόχο την άρση αλληλοεπικαλύψεων, την απλοποίηση διαδικασιών και την προσαρμογή του θεσμικού πλαισίου στις σύγχρονες οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες. Η αναθεώρηση αυτή θα πρέπει να ενσωματώνει τόσο την κωδικοποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας όσο και την ουσιαστική αναμόρφωση παρωχημένων ρυθμίσεων που περιορίζουν την αποτελεσματικότητα της εισπρακτικής πολιτικής των Δήμων.

Ιδιαίτερη έμφαση απαιτείται στην ενίσχυση των πληροφοριακών συστημάτων και της διαλειτουργικότητας μεταξύ των εμπλεκόμενων πλατφορμών, τόσο εντός του Δήμου όσο και με κεντρικούς φορείς της Δημόσιας Διοίκησης. Η διασύνδεση μητρώων, οικονομικών εφαρμογών και βάσεων δεδομένων δύναται να περιορίσει σημαντικά τα σφάλματα, να βελτιώσει την ποιότητα των δεδομένων και να ενισχύσει την έγκαιρη και αξιόπιστη λήψη αποφάσεων. Παράλληλα, η ψηφιοποίηση και η αυτοματοποίηση κρίσιμων λειτουργιών συμβάλλουν στη μείωση του διοικητικού κόστους και στην αύξηση της διαφάνειας.

Η σαφής κατανομή ρόλων και ευθυνών μεταξύ των εμπλεκόμενων υπηρεσιών και στελεχών αποτελεί βασική προϋπόθεση για την αποφυγή επικαλύψεων, τη βελτίωση του εσωτερικού συντονισμού και την ενίσχυση της λογοδοσίας. Η αποσαφήνιση αυτή θα πρέπει να αποτυπώνεται τόσο σε οργανωτικό επίπεδο όσο και σε τυποποιημένες διαδικασίες, ώστε να διασφαλίζεται η ομοιόμορφη εφαρμογή τους ανεξαρτήτως προσώπων.

Παράλληλα, η συστηματική χαρτογράφηση και επικαιροποίηση όλων των πηγών δημοτικών εσόδων συνιστά κρίσιμη παράμετρο για την αύξηση της δημοσιονομικής απόδοσης. Η πλήρης καταγραφή των δυνητικών και πραγματικών εσόδων επιτρέπει τον καλύτερο σχεδιασμό της εισπρακτικής πολιτικής, την ιεράρχηση προτεραιοτήτων και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των εφαρμοζόμενων μέτρων.

Η τυποποίηση και αυτοματοποίηση των διαδικασιών βεβαίωσης και είσπραξης, μέσω της υιοθέτησης ενιαίων ροών εργασίας και ψηφιακών εργαλείων, δύναται να μειώσει τις καθυστερήσεις, να περιορίσει τα περιθώρια σφαλμάτων και να ενισχύσει την προβλεψιμότητα των ταμειακών ροών. Στο ίδιο πλαίσιο, ο διαχωρισμός των οφειλών βάσει χαρακτηριστικών κινδύνου (π.χ. εισπράξιμες, δυσχερώς εισπράξιμες, ανεπίδεκτες είσπραξης) επιτρέπει την υιοθέτηση στοχευμένων πολιτικών είσπραξης, προσαρμοσμένων στις ιδιαιτερότητες κάθε κατηγορίας οφειλετών.

Κομβικής σημασίας είναι, επίσης, η ενίσχυση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου με σαφείς και λειτουργικές δικλείδες, οι οποίες θα καλύπτουν το σύνολο του κύκλου εσόδων. Η συστηματική αξιολόγηση κινδύνων, η παρακολούθηση της εφαρμογής διορθωτικών ενεργειών και η ενσωμάτωση των ευρημάτων του Εσωτερικού Ελέγχου στον διοικητικό σχεδιασμό αποτελούν βασικές προϋποθέσεις για τη βελτίωση της δημοσιονομικής διακυβέρνησης.

Τέλος, καθίσταται σαφές ότι καμία θεσμική ή τεχνολογική μεταρρύθμιση δεν δύναται να αποδώσει χωρίς την ουσιαστική ενίσχυση των Δήμων σε ανθρώπινο δυναμικό. Η στοχευμένη στελέχωση των οικονομικών υπηρεσιών, ιδίως με εξειδικευμένο προσωπικό σε αντικείμενα δημοσιονομικής διοίκησης, εσόδων και πληροφορικής, σε συνδυασμό με τη συνεχή εκπαίδευση και υποστήριξη των Προϊσταμένων Οικονομικών Υπηρεσιών στο νέο θεσμικό και λειτουργικό περιβάλλον, συνιστά καθοριστικό παράγοντα επιτυχίας. Η παροχή θεσμικής κάλυψης και πολιτικής στήριξης στις αναγκαίες, αλλά ενδεχομένως δύσκολες αποφάσεις, λειτουργεί συμπληρωματικά, περιορίζοντας τον κίνδυνο διοικητικής αδράνειας και ενισχύοντας τη βιωσιμότητα των μεταρρυθμίσεων.

Επίλογος

Η αναγνώριση, η ορθή βεβαίωση και η αποτελεσματική είσπραξη των ιδίων εσόδων δεν αποτελούν πλέον μια δευτερεύουσα  επιλογή, αλλά έναν στρατηγικό και αναπόφευκτο μονόδρομο για τη θεσμική αντοχή και τη δημοσιονομική βιωσιμότητα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Σε ένα περιβάλλον διαρκούς στενότητας πόρων, αυξανόμενων αρμοδιοτήτων και περιορισμένων μεταβιβαστικών ροών από το κεντρικό κράτος, οι Δήμοι καλούνται να στραφούν με υψηλό βαθμό στοχοπροσήλωσης και συνέπειας προς την αξιοποίηση των ιδίων εσόδων τους. Η αδυναμία σε αυτό τον τομέα δεν συνιστά απλώς απώλεια δυνητικών πόρων, αλλά θέτει σε άμεσο κίνδυνο την οικονομική τους αυτοτέλεια, την αξιοπιστία των προϋπολογισμών και την ικανότητά τους να διασφαλίσουν τη συνέχεια βασικών υπηρεσιών προς τους πολίτες.

Η ενίσχυση των ιδίων εσόδων δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται αποσπασματικά ή ευκαιριακά, αλλά απαιτεί μια συνειδητή στρατηγική επιλογή σε επίπεδο πολιτικής ηγεσίας και διοικητικής λειτουργίας. Η στοχοπροσηλωμένη αυτή προϋποθέτει σαφή πολιτική βούληση, θεσμική κάλυψη των υπηρεσιών και ενεργοποίηση όλων των διαθέσιμων μηχανισμών αναγνώρισης, βεβαίωσης και είσπραξης, στο πλαίσιο ενός σύγχρονου, διαφανούς και κοινωνικά δίκαιου μοντέλου δημοσιονομικής διαχείρισης. Παράλληλα, απαιτεί την ενσωμάτωση της διαχείρισης κινδύνων, του εσωτερικού ελέγχου και της τεκμηριωμένης παρακολούθησης των εσόδων ως κεντρικών εργαλείων διοίκησης και όχι ως τυπικών υποχρεώσεων συμμόρφωσης.

Στο νέο θεσμικό περιβάλλον που διαμορφώνεται, ο Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης καλείται να λειτουργήσει ως καταλύτης αυτής της αναγκαίας μετάβασης, παρέχοντας στους Δήμους σαφείς, εφαρμόσιμες και ρεαλιστικές λύσεις για την ενίσχυση των ιδίων εσόδων. Η επιτυχία του νέου θεσμικού κύκλου θα κριθεί από το κατά πόσο θα επιτρέψει στους Δήμους να μετατρέψουν τα ίδια έσοδα από μια διαχρονικά υποαξιοποιημένη δυνατότητα σε κεντρικό πυλώνα οικονομικής βιωσιμότητας, διοικητικής αυτονομίας και αναπτυξιακής δυναμικής. Σε αυτή τη συγκυρία, η στρατηγική προσήλωση στα ίδια έσοδα δεν αποτελεί επιλογή, αλλά αναγκαία συνθήκη επιβίωσης και θεσμικής ωρίμανσης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

*Ο Δρ. Ανδρέας Ροδάκος είναι Διδάκτορας και Ακαδημαϊκός συνεργάτης του Πανεπιστημίου Πειραιά σε θέματα Εσωτερικού Ελέγχου και Διαχείρισης Κινδύνων στο Δημόσιο Τομέα, Πρόεδρος της Επιτροπής Εσωτερικών Ελεγκτών Δημοσίου Τομέα του HIIA, ανήκει στο Μητρώο Εσωτερικών Ελεγκτών του Υπουργείου Οικονομικών, είναι Πιστοποιημένος Εσωτερικός Ελεγκτής με ειδίκευση στον Δημόσιο Τομέα και Founder του ομίλου ASR Group of Companies